VALSTYBĖS TARNAUTOJŲ MATERIALINĖS ATSAKOMYBĖS YPATUMAI
Valstybės tarnautojo materialinė atsakomybė yra savarankiška atsakomybės rūšis, kurios tikslas yra atlyginti jo neteisėta kalta veika padarytą turtinę žalą, susijusią su tarnybinių pareigų vykdymu ir padarytą valstybei ar jai atstovaujančiai institucijai. Materialinė žala dažniausiai pasireiškia, kuomet teismai priteisia kompensacijas neteisėtai atleistiems iš pareigų darbuotojams ar įpareigoja atlyginti žalą dėl valstybės ar savivaldybių institucijų neteisėtų veiksmų ją patyrusiems juridiniams ar fiziniams asmenims. Materialinę atsakomybę reglamentuojančių Valstybės tarnybos įstatymo 27 ir 28 straipsnių turinys jau daugelį metų iš esmės išlieka nepakitęs, tačiau jų taikymui svarbu žinoti pastaruoju metu gausėjančią ir vis dar besiformuojančią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką. Aktualiausias šio teismo išnagrinėtas bylas geriausia įvertinti prieš priimant sprendimą iš esamo ar buvusio valstybės tarnautojo išieškoti jo veikimu ar neveikimu įstaigai ir valstybei padarytą materialinę žalą. Taigi į ką svarbu atkreipti dėmesį, kad tokio sprendimo priėmimas pareiškėjui nepalankios teismo nutarties atmesti jo prašymą išieškoti žalą atveju netaptų tik papildomomis išlaidomis dėl teismo priteisiamų kitos šalies atstovavimo išlaidų atlyginimo?
Aktualiausia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika apima tiek šio teismo sprendimus, kuriais buvo patenkintas pareiškėjų prašymas priteisti patirtą materialinę žalą (2017 m. vasario 8 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-2462-662/2017; 2017 m. rugpjūčio 17 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2581-662/2017; 2021 m. gruodžio 8 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-3183-789/2021; 2021 m. birželio 17 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1680-525/2021 ir 2023 m. kovo 15 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-357-821/2023), tiek ir sprendimus, kai tokie prašymai buvo atmesti (2015 m. vasario 17 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-38-662/2015; 2018 m. lapkričio 13 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-2995-492/2018; 2020 m. gegužės 20 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2070-624/2020 ir 2023 m. gegužės 17 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-882-1047/2023).
Visas šias bylas, kuriose prašymai atlyginti žalą teismo buvo patenkinti ar atmesti, sieja šiose bylose kitu įsiteisėjusiu teismo sprendimu nustatytos valstybės institucijos neteisėto sprendimo ir su tuo kaip pasekmė susijusios materialinės žalos aplinkybės, kurios visų šių nurodytų bylų proceso metu nebuvo ginčijamos ar vertinamos. Tačiau tai, kad valstybės institucijos neteisėti veiksmai bei dėl jų atsiradusi žala neginčijama, jos išieškojimo ir įrodinėjimo proceso nepalengvina. Sunkumų kyla įrodinėjant, žalą patyrusios institucijos manymu, už jos patirtą materialinę žalą atsakingo konkretaus valstybės tarnautojo, ypač jei jis eina vadovaujamas pareigas ir tiesiogiai materialinę žalą sukėlusių veiksmų neatlieka, neteisėtų veiksmų (Civilinio kodekso 6.246 str.) ir kaltės (Civilinio kodekso 6.248 str.) įrodinėjimą. Čia svarbios minėtos 2017 m. vasario 8 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-2462-662/2017; 2023 m. gegužės 17 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-882-1047/2023 ir 2023 m. kovo 15 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-357-821/2023. Pagal Viešojo valdymo agentūros (kaip ir anksčiau Valstybės tarnybos departamento) patvirtintus valstybės tarnautojų pareigybių aprašymų ruošinius parengtos gana bendro pobūdžio, ypač vadovaujančių darbuotojų, pareigybių aprašymų funkcijos, jose numatytų pavaldžių darbuotojų kontrolės funkcijų papildomai nedetalizuojant įstaigos vidaus kontrolės tvarką detalizuojančiuose vidiniuose teisės aktuose, sukelia sunkumų įrodinėjant būtent šių darbuotojų atsakomybę už pavaldžių darbuotojų tiesiogiai padarytus materialinę žalą sukėlusius veiksmus. Teismų praktika dėl neteisėtų materialinę žalą sukėlusių ir už ją atsakingų tarnautojų veiksmų konstatavimo dažnai reikalauja labai aiškiai įrodyti, kokių konkrečių veiksmų valstybės tarnautojas pagal jo pareigybės aprašymą ar kitą vidinį jo tarnybinę veiklą reglamentuojantį teisės aktą neatliko arba netinkamai atliko. Bendro pobūdžio pareigybės aprašymo nuostatos kaip padalinio veiklos planavimas, organizavimas, kontroliavimas, teisėtumo užtikrinimas ar net asmeninė atsakomybė už padalinio veiklą teismo dėl materialinės ir tarnybinės atsakomybės taikymo padalinio vadovui už jo pavaldinių neteisėtų veiksmų nekontroliavimą neretai neįtikina (2023 m. gegužės 17 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-882-1047/2023).
Priimant viešojo administravimo sprendimus dažnai dalyvauja kelios valstybės institucijos, viena institucija remiasi kitos institucijos parengtais dokumentais. Taip pat ir valstybės institucijose sprendimo priėmimo procese dalyvauja sprendimą rengiantis, šį sprendimą derinantys (vizuojantys) ir jį pasirašantis (sprendimą tvirtinantis) valstybės tarnautojai. Nustatant atsakingų už materialinę žalą institucijų ar konkrečių valstybės tarnautojų ratą reikėtų įvertinti minėtas 2017 m. rugpjūčio 17 d. LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2581-662/2017, 2020 m. gegužės 20 d. LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2070-624/2020 ir 2021 m. birželio 17 d. LVAT nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1680-525/2021.
Valstybės tarnautojų materialinę atsakomybę reglamentuojančių besikeičiančių Valstybės tarnybos įstatymo redakcijų (šiuo metu tai reglamentuota įstatymo 27 ir 28 straipsniuose) turinys jau daugelį metų iš esmės išlieka nepakitęs. Kurį laiką šias finansine prasme valstybės tarnautojams negatyvias nuostatas buvo tarsi vengiama taikyti, tuo sukeliant visuomenės nepasitenkinimą asmeninės atsakomybės už priimtų neteisėtų sprendimų pasekmes principo valstybės tarnyboje nebuvimu. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015-02-17 nutartyje administracinėje byloje Nr. A-38-662/2015 buvo suformuluota taisyklė dėl dvejopo pobūdžio valstybės tarnautojų priimamų sprendimų ir pritaikytas teisės teorijoje plačiau žinomas ir administracinėse bylose rečiau taikytas bonus pater familias elgesio standartas. Pagal šiuos kriterijus vėliau buvo sprendžiamos ir kitos su valstybės tarnautojų materialine atsakomybe susijusios bylos (2018-11-13 LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-2995-492/2018, 2020-05-20 LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2070-624/2020 ir kt.). Kita vertus, šis elgesio standartas teismų praktikoje dėl materialinės žalos atlyginimo turi būti derinamas ir su įstaigų vadovams keliamais aukštesniais atidumo ir rūpestingumo reikalavimais, nustatant, kad jie turi ir gali aktyviau veikti, užkirsdami kelią teisės akto pažeidimui (2021 m. gruodžio 8 d. LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. eA-3183-789/2021).
Norint išieškoti valstybei ir jos institucijai teisės akto pažeidimu padarytą materialinę žalą (Civilinio kodekso 6.249 str.) svarbu nustatyti ją tiesioginiu priežastiniu ryšiu (Civilinio kodekso 6.247 str.) sukėlusius neteisėtą sprendimą rengusio, jį derinusio (vizavusio) ir pasirašiusio valstybės tarnautojo neteisėtus veiksmus (Civilinio kodekso 6.246 str.) bei šių asmenų kaltę (Civilinio kodekso 6.248 str.), kuri gali pasireikšti tiek tyčia, tiek neatsargumu. Tai, kad materialinės atsakomybės taikymo ir žalos išieškojimo bylose prejudicine reikšme visada remiamasi kitu įsiteisėjusiu teismo sprendimu dėl neteisėto valstybės institucijos sprendimo, jį priimant dalyvavusio ir netgi jį pasirašiusio valstybės tarnautojo kaltės automatiškai neįrodo. Teismai atidžiai vertina valstybės tarnautojo pareigybės aprašyme nustatytų funkcijų nuostatas ir jų formuluotes. Pavyzdžiui, 2023-05-17 LVAT nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-882-1047/2023 įvertinus padalinio vadovo pareigybės aprašyme nustatytas, atrodytų, visa apimančias funkcijas bei atsakomybę („planuoja, organizuoja ir kontroliuoja skyriaus veiklą, užtikrina skyriaus veiklos teisėtumą, asmeniškai atsako už skyriaus uždavinių ir funkcijų vykdymą“), pareiškėjos valstybės institucijos prašymas iš šio valstybės tarnautojo išieškoti materialinę žalą dėl jo vadovaujamo skyriaus darbuotojų neveikimo buvo atmestas. Ši svarbi aplinkybė, kuri susijusi tiek su valstybės tarnautojų pareigybių aprašymų gana abstraktaus pobūdžio formuluotėmis (kurios rengiamos pagal Viešojo valdymo agentūros patvirtintus ruošinius), tiek su jas turinčiomis detalizuoti įstaigų vidaus kontrolės tvarkų nuostatomis dažnai pasikartoja ne tik administracinėse bylose dėl materialinės žalos atlyginimo, bet ir dėl tarnybinių nuobaudų (2016-10-06 LVAT nutartis administracinėje byloje Nr. A-1607-492/2016).
Valstybei ir jos institucijai padarytos materialinės žalos išieškojimo klausimas yra itin glaudžiai susijęs su konkrečios institucijos vidaus kontrolės aplinka ir jos vidaus kontrolės procedūrų reglamentavimu. Jau 20 metų galiojančio Vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo nuostatos ir reikalavimai dėl vidaus kontrolės, reikalingos priimamų sprendimų teisėtumui užtikrinti (nes tik teisėti valstybės institucijų sprendimai nesukelia materialinės žalos, kuri turi būti atlyginta), žinomos ir visose valstybės bei savivaldos institucijose įgyvendintos. Tačiau neseniai priimtoje 2023-03-15 LVAT nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-357-821/2023 buvo įvertintas vadovaujamas pareigas ėjusio valstybės tarnautojo neteisėtas sprendimas, kuris buvo priimtas akivaizdžiai pažeidus toje įstaigoje nustatytas įprastas ir daugelyje kitų įstaigų taikomas darbuotojo atleidimo iš darbo procedūras. Šioje byloje nustatyti vidaus kontrolės procedūrų pažeidimai tapo viena iš esminių aplinkybių, dėl kurių teismas būtent iš šio tuo metu jau buvusio valstybės tarnautojo priteisė atlyginti kito teismo nustatytu neteisėtu darbuotojo atleidimu ir dėl to pastarajam išmokėtu vidutiniu darbo užmokesčiu už priverstinės pravaikštos laiką savivaldybės institucijai padarytą materialinę žalą. Institucijos vidaus kontrolės tvarkose nustačius konkrečius valstybės tarnautojų veiksmus rengiant, derinant ar pasirašant sprendimus ar net konkrečios srities atsakomybes netikėtai kilusios materialinės žalos (taip pat ir tarnybinių ginčų dėl tarnybinių nuobaudų skyrimo) atveju gerokai palengvintų ją atlyginti turinčių valstybės tarnautojų nustatymo procesą, padėtų išvengti vėlesnių ginčų teismuose bei efektyvintų valstybės institucijų veiklą.
